大气污染强化治理：激进动员、有限响应与默契互动

刘江

（台湾政治大学，台北；福州大学阳光学院，福州）

在中央“大气十条”第一阶段大气污染治理的高压任务之下，环保部的政策动员、地方政府的回应及两者间的互动极具研究价值。本文采用文本分析法、选取典型个案，对环保部与地方政府围绕强化大气污染治理的新实践进行探索性分析。构建“五位一体”激进动员框架，描述环保部在特殊的政策窗口，开启具有政治意涵的激进动员的作为；设计“经济发展-环境治理”行为光谱图，阐述地方政府修正“上动下不动”的惯习，“有限响应”环保部激进动员的举动；提出高频间歇式环境威权、污染治理锦标赛等新理论概念，呈现环保部与地方政府之间“适度强势”与“有限遵从”的默契互动，以及有限缓解“环境治理悖论”的结果。此外，本文指出过度依赖威权工具的污染治理存在治理“凝闭”、政策工具单一的隐忧。本文可为“大气十条”后续治理提供镜鉴。

污染治理；激进动员框架；“经济发展-环境治理”行为光谱图；高频间歇式环境威权；污染治理锦标赛

X51A-（）03--10

文章来源：甘肃行政学院学报（3）：29-38；

投稿邮箱:gsxzxyxb

　　现有文献围绕我国污染治理主要有两种分析视角：一是环境威权主义的分析视角。依照Beeson[5]的观点，环境威权主义意指国家威权主导、强制特征明显的非参与型环境治理模式。现有研究通常认为，基于中国国家治理的传统，威权环境主义是应对环境压力的有效手段。[5][6]就环境治理模式而言，有学者认为，中国环境治理模式实为威权主义和自由主义、威权主义与民主的混合。[8]可见，国外学者对中国环境治理模式尚无共识。

　　国内学者贺璇和王冰[9]分析“奥运”“APEC”期间“运动式治污”的实践，认为环境威权主义可矫正常规科层治理困境，但其仅为特殊时期的权宜性运用。两位学者基于特殊时点的研究论点尚不能有效解释近几年部地之间官僚互动的新实践。尽管有学者注意到环保部“环保约谈”这一动员机制，[10]但其研究未能捕捉到环保部激进动员的全貌。此外，还有学者对目前环境治理过于依赖环境威权的做法提出反思，国家高度垄断决策权力和资源，地方政府被动等待上级命令，市场和社会资源缺乏动员的“凝闭型”体制，[11][12]忽略了社会动能的有效开发。并且，环境威权主义视角主要聚焦于自上而下的威权传输，而对地方政府的响应状况缺乏细致探讨。

　　二是锦标赛理论的分析视角。锦标赛意指参赛人竞赛收益取决于竞赛位次排名。[13]周黎安[14]借以提出晋升锦标赛理论，他认为上级政府对多个下级政府官员设计了一种晋升竞赛，竞赛标准由上级政府决定，竞赛优胜者将获得晋升。尽管环境治理政策源于中央，但环境治理效果在很大程度上取决于地方权力主体的环境治理行动，[15]不过，由于经济增长与地方官员晋升的高度关联性，[16]地方政府纷纷加入经济锦标赛行列，并对当地经济发展表现出在世界范围内少见的兴趣和热情。[17]而环境治理绩效与官员晋升没有实质联系，环境绩效考核大多流于形式而没有起到有效的政治激励作用，[18][19]即便有约束性指标政策，基层政府运作中存在的广泛共谋行为也可能使其奖惩激励失效。[20]并且，环境治理需要长期持续投入，受到财政约束和届别因素的影响，地方政府官员对其并无强烈意愿，[21]可能会“做作业”应付上级环境检查，[22]不一定会严格执法，[23]甚至在环境治理上搞“逐底竞赛”[24]。动机困境不仅限制地方政府环境治理的活动范围，也局限其地方政府协同治污的想象空间，因而环境治理过程中权力与职能的碎片化、[25]官僚部门之间协调难[26]等问题极为突出。

　　中央政府虽有比地方政府更强的环境治理动机，但受制于信息不对称和地方政府与企业合谋的困扰，[27]以及地方政府目标冲突的尴尬地位、执行层级过多、监管难以到位等限制，[28]进而陷入严重的环境治理悖论：中央对环境问题高度关切，但环境政策的实施效果不尽人意，大气环境质量持续恶化。[19]不过也有研究者发现，上级政府对环境保护的重视程度会提升地方政府对环境污染的治理程度，[29]正式激励对地方官员行为意愿和政策绩效影响不显著，非正式激励对地方官员行为意愿和政策绩效反而较为显著，约束性指标通过非正式激励路径影响地方官员行为意愿，提高中国环境政策执行绩效。[30]锦标赛理论视角揭示了地方政府的动机困境，以及政企合谋背景下央地之间“非均衡博弈”、中央在央地博弈中的被动态势。问题是：威权体制下上层官僚只满足于被动态势吗？在“中央将环境问题提到史无前例的高度”[31]的情况下，环保部的激进动员是否能动摇地方政府的动机困境？现有研究还无法提供有效的解释。

　　综上，环境威权主义与锦标赛理论为污染治理研究提供了良好的分析视角，但对环保部激进动员的新实践及其衍生的新现象缺乏有效解释，尤其对环保部与地方政府之间互动关系的分析还极为不足。为此，本研究试图以两大理论为基础，从互动视角、以新的理论概念对大气污染治理新实践与新现象进行探讨。

　　三、大气污染强化治理的激进动员

　　本研究所称的“激进动员”，是指环保部在严峻大气污染情境与中央“大气十条”紧迫任务背景下，希望迫切地动员地方政府加入其强化污染治理任务部署的政策过程，具体表现为动员时间急迫、动员方式的非常态。环保部的激进动员何以成为可能？根据约翰·W.金登[32]的观点，问题流（如焦点事件、危机）、政策流（备选方案、政策建议大量出现）、政治流（如行政机构人事调整）三大源流汇聚，政策窗口打开，政策问题被提上政策议程，继而促发公共政策的产生。年前后秋冬季严重的雾霾环境触发国内外对中国大气污染的广泛 　　环保部如何进行激进动员，才能破解地方政府“常规科层治理困境”[9]？按照学者观点，政治经济利益是驱动地方政府执行政策的关键诱因，[4]环保部虽获得中央的职能任务授权，但并不掌握财政、人事等地方政府极力追求的政治激励资源。“压力传导和政治激励并用”[9]方式在环保部的激进动员中可能并不完全适用。本研究基于次级文献资料，深描自十八大以来特别是年至年期间的环保部行动，③进而构建出“五位一体”的激进动员框架（见图1），可以发现环保部频繁运用环境威权（具体形态将于第五部分讨论）进行任务压力传导、突破科层治理困境的意图极为明显。

第一，政治动员策略：凸显意识形态压力。Zweig[4]研究发现，意识形态压力可以驱动中国地方政府官员特别是党员对上级官僚的回应性。环保部通过两种方式塑造意识形态压力：首先，借势中央权威，凸显其强化污染治理“名正言顺”的政治身份。党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”的战略布局、写入党章，习近平总书记“绿水青山就是金山银山”的论断及其对环境保护多达多次重要讲话和指示批示，[33]均被环保部作为“权力网络资源”[34]，显露中央对强化污染治理的重视程度，用以标识其强化污染治理的政治正确，从而改变“对中国环境政策执行起重要影响的地方主要官员的意志”[35]；其次，突出强化污染治理的政治任务色彩，塑造其不可挑战性。通过自上而下宣导、主流媒体塑造，强化大气污染治理力度上升为“政治任务”[33]，遵从该政策被视为“与中央保持一致”[36]，“对政治站位的现实检验”[37]、“不辜负党中央和习近平总书记的重托与厚望”[38]。通过政治意识形态的建构，[39]最大限度地降低了地方官僚对强化污染治理的公开抵制，同时也让其他激进动员策略的实施变得顺理成章。

　　第二，环境监测策略：精准传导指标任务。按照“指标-行动”威权治理逻辑，[40]环保部的激进动员需要指标任务做支撑，以免让强化污染治理空洞化。地方政府基于政绩需要，有强烈的干预和修改环境数据的动机，[41]因而依靠其自我报告污染数据的传统做法[7]只能让环保部陷入信息不对称困境而无法自拔。鉴于此，环保部从年开始在全国范围设置环境监测点，建立地级以上城市的大气质量地面监测网，掌握并发布大气污染监测数据。[42]环保部对大气污染监测数据的直接掌握与公开发布，既缓解其环境信息不对称困境，又让大气污染治理进入精准搜寻污染焦点、精准启动责任动员的“精准治污”阶段。

　　第三，环境集权管理策略：集聚组织权威。尹振东、[43]张华等[44]认为，我国实行垂直管理比属地管理更容易防范合谋。基于此，环保部以党的十八届五中全会为契机，推动“省以下环保机构监测监察执法垂直管理”的改革：对市级环保局实行以省级环保厅为主的双重管理，县级环保局调整为市级环保局的派出分局；省级环保部门对省级范围环保工作统一监管，将市县两级环保部门的环境监察职能上收至省级环保部门，通过向市县派驻的形式实施环境监察。此外，环保部还将其下辖的六大环保督查中心升格为六大区域督察局，强化跨区域环境监管力度。环保机构垂直管理改革和跨区域督察局的设立，意在强化环境威权治理格局，为激进动员集聚组织权威。

　　第四，直接介入策略：确保压力落地。为破除“上动下不动”[9]的科层官僚“惯习”，环保部改变逐级传递任务责任的策略，向反腐败领域进行政策学习进而创建环保约谈、中央环保督查等策略，直接介入大气污染严重区域，确保激进动员的压力落地。首先，藉由环境监测策略筛选污染指数排名“掉队”的市县区域，以国家部委的行政权威，跨层级直接约谈其市（县）长，向其反馈环境污染问题，再结合“挂牌督办”“区域限批”等“杀手锏”[45]督促其限期整改；其次，启动由环保部牵头、代表中央权威的中央环保督察，利用巡视方式直接深入地方搜寻突出环境问题启动大范围环境问责，以求突破环境治理中“官僚惰性”[9]。藉由其他策略的辅助，直接介入策略形成对地方政府强化污染治理的倒逼机制，让激进动员不再只是象征性宣导。

　　第五，媒体协同策略：扩散影响力。有学者注意到媒体在污染治理中的监督角色，[27][46]但忽略了媒体协同环保部，放大激进动员影响力的新动向。本研究发现，环保部近几年时常运用媒体“放大效应”助力污染治理的激进动员，通过政治宣导、形象羞辱、公开曝光等方式，“将以往‘内部通报批评’转向‘社会公开’”[10]。在环保约谈时，媒体公开曝光被约谈的地方政府负责人；在中央环保督察中，媒体不但曝光督查中发现的环境问题及责任关联地方政府，还鼓励公众集中举报环境违法行为。媒体与环保部协同聚焦地方环境问题，形成让污染治理掉队者面临超越科层边界的压力冲击，使得被曝光的地方政府负责人遭遇道德脆弱性，进而被引导到履行强化污染治理的轨道上来。

　　与现有研究[10]相比，“五位一体”激进动员框架更全面展现了环保部运用环境威权动员地方政府强化污染治理的新动向。同时发现：其一，环保部激进动员的威慑力显著增强，政治意涵、非常规色彩极为突出；其二，环保部运用环境威权的频率明显增加，这与贺璇和王冰[9]描述的在特殊时期短暂运用环境威权的做法有较大差异。

　　四、地方政府对激进动员的有限响应：行为光谱中的次优选择

　　地方政府会如何回应环保部的激进动员？本研究选取L市与环保部围绕大气污染治理的互动个案加以探讨。该个案的典型在于：其一，L市是环保部年启动激进动员后首批被环保约谈的对象，亦为激进动员政策的首批试验点，极具个案代表性；其二，L市与环保部的互动内容较多，为部地之间官僚互动的讨论提供丰富的分析素材。L市地处东部S省，其重工业在工业中的占比长期维持在六成以上，大气污染形势十分严峻，致其在年被环保部约谈和媒体曝光，此后又因“铁腕治污”备受争议，但因其“首批试验点”的身份获得环保部的力挺，其强化污染治理实践被环保部命名为“L样本”，选入向联合国环境规划署推荐的中国生态文明建设典型案例。[47]

　　本研究的个案分析主要采取文本分析法，并辅以三角检定法，[48]采纳多方的资料进行分析与验证，以避免研究者主观意识而产生的失真，提升研究的信效度。[49]分析资料主要源于L市政府网站“污染治理”专题和统计信息网、S省环保厅“十七城市大气环境质量”专题④及媒体相关报道，包括L市大气污染治理动态（wrzl）、L市大气污染指数（dqzs）、L市经济资料（jjsj）、L市大气污染指数月度排名（zspm）、媒体聚焦信息（mtjj）等类别，本研究按类别与时间对资料进行编码处理。为便于进行L市被环保部“环保约谈”前后治理过程的比较，本研究将分析的时间区间定为—年，将其污染治理过程分为六个阶段，共收集份资料。分析发现，受环保部“五位一体”激进动员的影响，地方政府对“经济-环保”的价值认知与行为选择逐渐从矛盾对立走向折中妥协，以次优策略回应环保部。

（一）企业侥幸与地方放任：铁腕治污的诱发（年3月—年1月）。年3月30日，L市环保局以大气污染防治行动为名向57家污染企业下达限期治理通知，但直至年2月，没有一家企业完成限期治理任务（mtjj04⑤）。同时，下达限期治理通知的L市环保局并未出台配套的督促措施，L市政府也无强化污染治理的意思表示。污染治理此时仅为L市的“软任务”，客观上造成对污染企业的纵容。导致年3—12月期间，重工业增加值处于高位增长态势（jjsj03-12）（见图2的C1区域），L市大气污染指数在被约谈前几乎每天位居全国末位(mtjj05)，诱使其在年被环保部列为首批约谈对象。在环境威权不显著特别是无直接介入策略时，L市政府对中央“生态文明建设”战略部署与“大气十条”行动计划仅有象征性执行。

图2L市—年PM2.5与重工业增加值⑥的月度数据

　　资料来源：本研究整理于dqzs01-12、jjsj01—12；注：本文仅选用PM2.5数据，下同

　　（二）环保约谈与铁腕治污：铁腕治污的触发（年2月—年6月底）。年，随着新《环保法》的实施，铁腕风格环保部长的履新，环保部激进动员的力度显著增强、频率明显增加。L市因突出的大气污染形势被跨层级“精准”地选定为年首批环保约谈对象。通过与环保部的多轮互动（见表1），新任L市主要领导决定启动名为“污染防治攻坚”的强化污染治理行动，18天内三度被央视曝光和被环保部列入挂牌督查名录，成其开启“铁腕治污”的催化剂，L市由此成为全国唯一在环保约谈后采取全面停产整治环保违法的城市（mtjj06），大气污染治理在L市旋即成为“考验各级领导干部党性觉悟、能力素质”（wrzl02）的“硬任务”。环境威权助推L市环境任务的“政治化”，促使L市展现出“较强政治动员能力”和“快速集中反应”[50]，环保部的激进动员在L市得到前所未有的响应。受此影响，其重工业增加值未出现年同期的增长态势，PM2.5数据的下降幅度超过年同期水平（jjsj01、dqzs03-06）（见图2的C2、A1区域）。“铁腕治污”在L市立竿见影，但也为随后的争议埋下伏笔。

　　（三）舆论论战与环保部力挺：污染治理趋向克制（年7月—10月底）。年6月底，环保部在对L市进行“后督察”后高度评价其铁腕治污行动。但《南方周末》、《澎湃新闻》刊发的两篇质疑报道（mtjj07、08）引发强烈反弹，部分被强制停产企业直陈铁腕治污引发的潜在金融风险、工人失业及治安风险，以及方式合理性、政策连续性等诸多被潜藏的问题。针对质疑，相较于L市的简单澄清，环保部的力挺、官媒积极参与论战更引人 　　

（四）任务驱动与策略调整：强化治理与常规治理混合使用（年11月—年3月）。随着环保部所传导任务的完成与雾霾高发秋冬季的到来，L市进入污染治理的胶着期。经过“铁腕治污”“克制治理”试探后，L市污染治理策略再次得到调整。在1年多时间内，L市仅启动两次短暂的强化治理行动，污染指数长达4个月在S省内排名跌出10名之外（zspm01-04）（见图3的A2区域）、环保部环保检查（年10月，wrzl29）成为强化治理的任务触发点（见表2）；其余时间则处于常规治理状态，而不论PM2.5指标处于何种状态。

L市与其他地方一样，难以脱离经济锦标赛的魔咒，保持“经济指标增幅位居全省前列”仍为其政府工作报告的重要关键词（jjsj13、13、jjsj13）。然而，对经历了放纵企业污染而被公开约谈与曝光的L市而言，在“大气十条”第一阶段治理任务的高压态势下，避免再次成为“污染焦点”成其行动“教条”。因而“短暂的运动式治污”[9]的旧策略已难以适应新的社会场域。本研究认为，L市在胶着期混合使用强化治理与常规治理工具，是地方政府对绝对“经济锦标赛”行为模式做出的妥协式调整；同时发现，作为常规治理行动主角的环保局仅扮演污染问题揭示者角色，政府主要领导如不直接介入，环保局难以推动强化治理进程，“职能部门与政府领导的协同困境”将阻碍环境常规治理的成效发挥。

　　（五）中央环保督察与高度敏感：强化治理的紧急重启（年4月—年9月）。承接胶着期，年初L市部分大气污染指数排名再次跌出前10（zspm03-06）（见图3的A3区域），加之中央环保督察将至，L市开启年铁腕治污之后又一次大规模强化治理行动。曾经受“污染焦点”压力冲击的L市主要领导，亲自进行政治动员和任务传导，市级专项督查、公开约谈、挂牌督办等强化治理措施再次登场。年8月，中央环保督察组进驻S省之后，L市主要领导全员出动亲赴区县督导解决督察组转办环保信访问题，通报转办不实的下级单位，公开问责部分责任人（wrzl29-34）。受此影响，L市重工业增加值在8—9月出现明显回落（见图2的B3区域），各县区大气综合指数在9月出现少有的“同比均改善”（wrzl47）状态。

　　（六）环保督察结束与报复性反弹：强化治理消退（年10月—12月）。中央环保督察结束后，污染治理随即成为L市“软任务”，各县区大气综合指数10月出现同样少有的“同比均恶化”

（wrzl60）怪状，污染指数显著上升（见图2的A4区域），污染指数的省内排名跌至10名之外（zspm10-12）（见图3的A4区域），L市大气污染出现报复性反弹。不过，L市仅保留了其环保局“重污染天气应急响应”措施，强化治理行动消退，甚至常规环保执法监督也销声匿迹。尽管如此，由于此前为迎接中央环保督察而发动的大规模强化治理行动打下的良好基础，L市仍如愿完成其自拟的“空气质量综合指数居全省前10”（wrzl03）的年度任务，但从污染指数及排名的月度数据看，L市并未如其所说“坚守‘环境质量只能变好不能变坏’的底线”（wrzl27、01）。当然，也并非“任务一旦结束即回到治理前的状态”，[9]因为受“大气十条”长线任务的驱动，在新的环境治理周期，L市必将会被传导新的环境治理任务。

　　现有文献对地方政府固守“经济锦标赛”的论点已难以有效解释地方政府的行为。为此，本研究设计出“经济发展-环境治理”行为光谱图（如图4），用以描述地方政府面对“经济发展”与“环境保护”时新的行为选择。基于L市污染治理策略的“钟摆式”试探过程的分析可知，地方政府趋向选择折中妥协的次优策略——附加环境治理条件的经济锦标赛，以回应环保部的激进动员。地方政府污染治理行为已不同于以往学者描述的“上动下不动”“逐底竞赛”惯习；但从结果看，强化污染治理的部地互动仅有限缓解了“环境治理悖论”。与“经济发展与环境治理协同发展”的最优策略相比仍有一定差距。对地方政府而言，任务驱动式污染治理仍属被动行为，有可能演化为“新策略主义”，避免成为环保部“污染焦点”成其污染治理驱动力。

　　五、大气污染治理部地间的默契互动

　　环保部与地方政府围绕大气污染强化治理的互动过程蕴含了独特的内在逻辑，既有理论内容对其缺乏有效解释。本研究发展出高频间歇式环境威权、污染治理锦标赛等新理论概念，有效阐释部地互动“适度强势”与“有限遵从”的新逻辑（见图5），并充分诠释大气污染强化治理的新实践特别是有限缓解“环境治理悖论”新现象。　

　　深究部地之间的互动关系可发现，环保部与地方政府在“适度强势，有限遵从”的策略选择上达成均衡博弈。如表3所示，作为中央环境治理责任关键代理人的环保部，面对艰巨环境治理压力和常规科层治理困境，施加环境威权是其不可避免的“惯习”，因而在激进动员过程中，环保部有运用连续性环境威权的“强势”与运用高频间歇式环境威权的“适度强势”两种策略；面对中央对环境治理的高压态势以及环保部具有政治意涵的激进动员，理性的地方政府官员感知到“激进环境的意识形态压力”[4]，展示其政治正确、抛弃“拒绝遵从”备选策略是其明智的选择，这即是诸多地方官员以“政治任务”的高度对环保部的激进动员进行话语回应的关键原因。在行动回应上，“完全遵从”和“有限遵从”成为地方政府的备选项。

保部与地方政府为何会在策略选择集中选定“适度强势，有限遵从”？对环保部而言，其仅获中央有限授权，并不掌握施加连续性环境威权所需的威权资源，如强行施加连续性环境威权，恐将加剧地方政府的遵从危机，然而，仅选择“短暂运动式”[51]环境威权，又不足以震慑地方科层官僚。因而，“适度强势”策略即运用高频间歇式环境威权进行激进动员是其可行的策略。对地方政府而言，其不仅是污染治理的代理人，还承载着促进经济发展、保证公众就业、维护社会治安等诸多中央委托职能，承接多个上级部门的任务动员，加之环境治理绩效与职位晋升的相关性偏低，其完全遵从环保部激进动员的动力欠缺。L市在年被环保约谈后短暂启动“铁腕治污”，全面停产整治环保违法，展现“完全遵从”的回应迹象，但随即引发舆论反弹，此后经过逐步试探，从“适度强势，完全遵从”的不均衡博弈迈向“适度强势，有限遵从”的均衡博弈。简言之，尽管在部地间博弈的策略集中有“强势，完全遵从”和“适度强势，有限遵从”两个均衡点，但基于权威资源和现实条件的限制，环保部与地方政府经过不断试探在“适度强势，有限遵从”处达成默契互动。

　　（一）环保部激进动员的“适度强势”逻辑

　　为将中央委托的“大气十条”目标任务传导给地方政府，环保部采用“适度强势”逻辑，以高频间歇式环境威权为关键驱动，以底线声誉惩戒和经济锦标赛杠杆为激励机制，最终形成“五位一体”激进动员。

1.激进动员的关键驱动：高频间歇式环境威权

　　现有文献鲜有探讨环境威权运用的最新形态。本研究基于典型互动个案分析发现，为突破常规科层治理困境，环保部在与地方政府博弈中以高频间歇式环境威权作关键驱动。以L市为例，从被环保部约谈至“大气十条”第一阶段结束的三年间，其先后经历了环保部约谈（年2月）、约谈整改效果督察（年6月底7月初）、治理成效现场调研（年9月）、环境执法现场会议与企业督查（年10月）、中央环保督察（年8—9月）等互动活动。高频率、间歇式运用环境威权传导强化治理任务成为环保部“杀手锏”。

2.激进动员的激励机制：声誉激励与杠杆调节

　　鉴于环保部所掌握政治资源的不足，难以提供“政治激励”，因而构建出声誉激励与杠杆调节的激励机制。首先，对环保掉队者施以声誉惩戒，对任务顺从者施以声誉补偿。环保部以环境监测数据为基础，将污染指数偏高、排名末端者视为掉队者，借助媒体协力策略施以声誉惩戒。以L市为例，年2月被环保部约谈时，持续招致媒体曝光和舆论批评，使其背负道德脆弱性的严重挑战。当L市以铁腕治污积极响应环保部时，环保部当即给予“L样本”身份对其进行声誉补偿。其次，以经济锦标赛为杠杆，调动地方政府治污的诱因。环保部深谙地方政府对经济锦标赛的狂热并从中搜寻诱因设置机会，采取挂牌督办、区域限批等措施，对于环保掉队者，如年2月的L市，使其遭受新增经济项目难以上马的惩罚（mtjj23），进而影响其在经济锦标赛中的表现，促使地方政府在开展经济锦标赛中附加上环境治理条件，讽刺的是，此前对环保治理形成“挤出效应”的正是经济锦标赛。[19]环保部“饮鸩止渴”的激励策略恐将陷入“激励悖论”。

　　（二）地方政府对激进动员的“有限遵从”：污染治理锦标赛

　　本研究提出污染治理锦标赛理论，以解析地方政府以“有限遵从”方式回应环保部“适度强势”的激进动员。如前所述，锦标赛取决于竞赛位次排名，竞赛标准由上级政府决定。污染治理锦标赛的独特在于：环保部基于环境监测策略设立污染指数排名的竞赛标准，因资源限制，难以为竞赛优胜者提供晋升职位，但对竞赛掉队者施以声誉惩罚和间接经济惩戒。它破除了污染治理的“逐底竞赛”，但难以像经济锦标赛那样激励地方政府“力争上游”。确如学者曾指出的，在上层官僚的压力下，地方政府“证明其行为一致性”的动力更足。地方政府经过不断试探形成的“不掉队即可”“迎评式治理”“治理污染指数而非治理污染”的游戏规则，则是证明其行为与中央特别是环保部的大气污染强化治理政策部署一致性的主要表现。

1.“不掉队即可”游戏规则

　　首先，地方政府倾向于以低度行动响应激进动员。年2月，受到环保部政媒协力策略的压力冲击，L市掀起铁腕治污并成为全国唯一开启“全面停产整顿环保违法”的城市。当其他被约谈城市仅“点对点”响应环保部时，L市放弃其“全国唯一”身份，除在污染指数排名掉队、迎接上级环保检查等关键节点强化污染治理外，其余时间仅维持环保局的常规治理行动；其次，地方政府设定“不掉队即可”的环境治理目标。即便年成为“污染焦点”时，L市也仅设定“不掉队即可”的治理目标：指数排名跳出全省后3位、改善幅度进入全省前6（wrzl03）。即便实际达到“空气质量排名全省第7、改善幅度居全省第1”（wrzl01），并被环保部推介为“L样本”，被S省政府肯定，L市在、年仍主动将治理目标降至“确保空气质量排名进入全省前10”（wrzl01、01）。

　　“不掉队即可”游戏规则因何产生？政治激励欠缺是其诱因，但制度激励不足才是根本。其一，模糊的考核制度难以激发地方官员“力争上游”的动力。“生态文明建设”虽被纳入考核内容，并作为干部奖惩任免的重要依据，⑦但“依据”太多，“不能有效激励地方干部认真执行中央的环境政策”[52]。其二，有限的环境问责难以让地方官员产生“力争上游”的压力。在—年间，环境问责主要出现于环保约谈与中央环保督察期间。环保约谈的问责基本不触及官员个体，中央环保督察虽问责官员个体，但常常只见问责数字不见问责对象。细究L市，中央环保督察期间被问责对象多为基层部门人员，且问责限于警告、诫勉谈话（wrzl37）。动力不足、压力有限的环境治理场域根本无法激励地方官员追求更高的污染治理目标。

2.“迎评式治理”游戏规则

　　如图2的B1、B2，图3的B3所示，L市污染指数或指数排名出现“月度拐点”，即在某个月出现污染指数下降或指数排名提升，其后迅速出现污染指数上升或指数排名下跌的现象。环保部在L市行动与之匹配：污染治理效果调研（年10月16日）、环境执法会议与企业督查（年10月22日、24日）、中央环保督查（年8—9月）。环保部直接介入，污染指数或指数排名即现环保部乐见情形。L市与此对应的是环保局高频率的环保执法监督和L领导亲自动员的强化治理。为迎接环保检查开展“迎评式治理”的迹象明显，环保部离场，“迎评式治理”随即消失，“月度拐点”出现。

　　“迎评式治理”在形式上如同“‘做作业’应付上级环境检查”[32]，但本研究发现，在中央高压的环境治理态势下，地方政府出于规避声誉惩戒和经济锦标赛杠杆影响的考量，会有限地强化大气污染治理，此为地方政府的“新策略主义”。操弄“不掉队即可”“迎评式治理”游戏即可轻松通过环保部的污染治理成效评价，引发非参与型环境治理模式的“治理绩效考核困境”。

3.“治理污染指数而不是治理污染”游戏规则

　　梳理L市污染治理进程发现，年L市被环保部曝光的“偷排漏排、超标排污”等问题，仍频繁地重现在其环保局此后历次环保执法监督的问题清单中（wrzl21、26，wrzl15、24、34，wrzl16）；图2、3的A1、A2、A3区域的强化治理行动，均与污染指数排名掉队有关。其治理呈现周期循环性。何故？L市采用了“治理污染指数而不是治理污染”的游戏规则，污染指数升高、指数排名掉队时强化治理，数据缓和即弱化治理，污染治本之策的经济转型、产业结构调整无实质进展。其重工业在工业中的占比始终维持在6成，工业在三大产业中的比重在中央环保督查后几乎又回到年环保约谈前的水平（jjsj01-12）（见图6）。

治本之策缘何无实质进展？与部门协力不足不无关系。污染治本之策所需的经济转型、产业结构调整绝非环保部单一责任，国家发改委、财政部、税务总局、科技部、国家能源局等部委责无旁贷。然而，“环境治理过程中权力与职能的碎片化”[25]，使得环保部虽然意识到“经济转型、产业结构调整”对污染治本的迫切价值，[53]但无解决“官僚部门之间协调困难”[26]的有效方案，即便有激进动员，也只能向地方传导并督促其完成简单的量化任务。此举虽不治本，但也达到抑制大气污染恶化的表面效果，仍可回应中央“环境质量只能更好，不能变坏”的任务委托。不过，部门协力困局下对量化任务的过分拘泥恐将助长地方政府的数字游戏。

　　（三）大气污染治理激进动员的隐忧

　　以高频间歇式环境威权为驱动，以声誉激励与杠杆调节为激励机制，推进具有政治意涵的激进动员，以求提升大气污染的治理绩效，但存在如下隐忧：强化治理过程依然局限于“凝闭型”体制，极易诱发威权治理后遗症。[11]中央、环保部垄断决策权力和资源，地方政府被动等待上级命令，缺乏对市场和社会资源的动员，对大气污染有深刻体认的公众“被排斥环境治理互动过程的边缘”[9]，使得污染治理锁闭于单一的政策工具之下,不仅无法弥补环保部权能有限、政治激励因素不足的“先天缺陷”，也难以激发化解污染治理过程中的“激励悖论”“制度激励窘境”“治理绩效考核困境”“部门协力困局”的动能，这为“大气改善力度有限”提供有力的注解。

　　六、结论与讨论

　　长期以来，中国环境治理模式受到学者的高度 　　本研究建议：（1）污染治理需要结合公权因素、市场因素和社会因素发展出混合治理的政策工具才能满足治理现代化的现实需要，尤其需动员社会力量参与污染治理行动；（2）污染治理应建立在规范的污染治理制度基础之上，尤其需完善制度协调、制度激励措施；（3）积极推进经济发展与环境治理协同发展，尤其需凝聚主动、合作的污染治理共识。

　　本研究基于次级资料和典型互动个案所作的分析，有助于提升对我国环境治理新实践及衍生新现象的理论解释力，不仅可促进学界对污染治理现实的反思，还可为“大气十条”后续治理提供镜鉴。鉴于环境威权运用的普遍性及地方政府追逐经济锦标赛的广泛性，本研究基于典型个案分析所得结论可能也适用于环保部与地方政府环境治理互动的一般场景。当然，这需要后续研究的验证。

注释：

①环保部虽在年国务院机构改革中调整更名为“生态环境部”，但本研究的时间区间位于机构改革前，因而本研究继续沿用“环保部”这一称谓。

②“加码治理”源于环保部大气污染治理的行动计划文件，意指在原有污染治理基础上，强化治理力度。

③十八大以来，环保部一直在探索强化污染治理的激进动员策略，但相较而言，年以后激进动员行动更具有整合型，威慑力更强。而—年的激进动员行动则偏向于象征性，尤其是直接介入策略偏少。因而本研究将激进动员的分析起点定于年。

④L市“污染治理”专题：







































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